规范机构编制管理 控制人员增长的思考

规范机构编制管理  控制人员增长的思考

——阿克塞县机构编制管理工作调研报告

阿克塞县机构编制委员会办公室

机构编制管理是国家行政管理的一项重要内容，按照“转变职能、精简机构、压缩编制、分流人员”的原则和建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制为目标要求，进一步理清工作思路，认真查找自治县机构编制管理体制改革中存在的不足和问题，更加科学有效地规范机构编制管理工作，严格控制人员增长。阿克塞县编办进行深入调查研究，对近几年自治县机构编制、人员现状及存在问题等情况进行了详细的专题调研，并就规范机构编制管理，控制人员增长提出浅显的意见建议。

    一、全县机构编制及人员编制增长现状  

我县地处甘、青、新交界处，总面积3.2万平方公里，辖3个乡镇（其中：乡2个、镇1个）,11个行政村，37个党政机关,93个事业单位（不含中学、小学、幼儿园）,人口8700人。截止2013年6月，全县行政编制383名，其中： 党政机关224名，实有340名；乡镇60名，实有51名；政法编制93名，实有117名。事业编制814名，其中：参照公务员管理的事业单位编制148名，实有人员183名，一般事业单位编制451名；实有458名，股级事业单位编制102名，实有人员89名。

2011年以来，阿克塞县委、县政府按照“精简、高效、统一”的要求，在机构编制管理、统筹等方面积极探索，大胆实践，机构编制工作与自治县经济社会大局相协调，基本形成良性互动局面。从机构编制管理上看，机构编制部门认真贯彻执行上级机构编制管理的各项规定，通过实行统一管理，坚持严格审批，强化监督检查、编制增长得到有效控制。随着自治县经济社会快速发展，机构编制管理工作的内容、范围、要求都发生了很大情况的变化，县机构编制部门通过统筹协调，使机构和编制基本适应了自治县发展要求，促进了经济和社会转型跨越发展。

              2008-2013年人员编制增长率统计表  

    以上统计数据，可以得出结论：我县核定编制数稳中有增，实有人数逐年增长，地方财政负担大，机构编制管理工作面临诸多困难。未来一个时期，受就业形势严峻等因素影响，控制机构编制增长仍将面临巨大压力，人员编制总体规模偏大与地方财政供养能力有限的矛盾将长期存在，总量控制只能抓、不能放。

二、当前需要着力研究和抓好的几项工作

    ——抓制度建设，促使机构编制管理工作法制化、规范化。在制度建设上，紧紧围绕规范机构编制与控制人员增长这个主题，实行进人控编审核制度，使全县人员流动管理实行谁说话、谁签字、谁审批、谁负责的责任追究制度，坚持“空编单位先批后进，满编单位先出后进，超编单位只出不进”的原则，严格规范机构编制使用程序，严把进人关，确保各单位人员编制、实有人数与财政供养人数相统一。

    ——抓自身建设，努力构建和谐的、可持续发展的机构编制管理软环境。从长远来说，机构编制管理工作要得到社会各方的认可，首先要“硬身”，立起“科学、客观、公正”的大旗，这是机构编制管理工作生命力所在。同时要处理好机构编制部门与行政事业单位的关系，与监督管理的作用，取得各方面的理解认同，营造出和谐的软环境。

    ——抓规范化建设，巩固编制实名制管理和机构编制管理证制度成果。一是在全县各级党政机关，人大、政协机关，法、检两院，人民团体机关和纳入机构编制管理范围的各级各类事业单位均实行了机构编制实名制管理，从试点单位到全面开展，各类基础资料收集整理规范，齐备，统一装盒入柜，实行“双档管理”。截止目前，我县已录入机构143个，完成率100%，并在甘肃省机构编制实名制管理系统中建立了各行政事业单位机构编制台帐，安排专人负责定期维护和更新数据库内容，并实行“联络员”制度，用人单位情况发生变动时，将及时与各单位取得联系，第一时间将人员信息录入实名制系统，实现了数据的动态更新和管理。二是今年8月份开始，我县实行《机构编制管理证》制度，《机构编制管理证》将作为今后机关事业单位申请办理法人登记、编制使用、人员补充、工资核定、医疗保险、经费核拨等事项的凭证和依据。目前，在143个机关事业单位中运行机构编制管理证，并对本单位的单位名称、机构性质、机构规格、内设机构、经费来源、人员编制、领导职数、实有人员等信息进行了如实登记。每年年底，机构编制部门将对《机构编制管理证》进行年度审验，同时对实名制管理信息系统数据库进行维护和更新，这将是机构编制管理工作新的里程碑。

三、我县机构编制管理中存在的问题

    (一)机构编制管理没有统一标准，规范性不强。

机构编制部门作为负责机构编制管理的职能部门，依法行政是本质要求。但近几年从中央到省、市在依法管理机构、编制、规格等方面都缺少具体、灵活、可操作的执行标准。有的标准核定过老、过窄，不能适应形势发展的需要；有的标准缺乏弹性，不利于综合考虑实际情况后执行。一直以来对机构编制的管理，我们主要靠三种方法，一是靠政策，二是靠经验，三是靠比较。这些方法在一段时期内，有其一定的合理性和可行性，但面对机构编制管理对象门类广、单位多、差别大的复杂情况，这样做缺乏科学性、准确性和说服力。因此，我县在实际工作中，经常遇到人为干预、条条干预等问题，出现机构编制部门管理缺少权威性，编制工作纪律难以有效维护等现象。

(二)部门协调机制不够完善，“总开关”作用不大。

机构编制无小事。我们常说“职能就是权，机构就是牌，职数就是帽，编制就是钱”。但由于机构编制部门单独设置时间短，许多工作还不规范、不完善，机构编制部门“把关”的作用没有得到充分发挥，导致部分单位有超职数、超规格配备领导干部的现象。全县行政事业单位共138个，超职数配备领导干部和超规格配备领导干部的单位共有28个。而由于这些领导干部挤占了一般人员的编制，又造成了“官多兵少”，人员结构管理不到位的问题。又如“选聘大学生”、“特岗教师”、“三支一扶”、基层涉农、涉医、社保、旅游等；以及自治县的招录干部计划。以上各类人员均影响了机构编制工作的严肃性，导致了“人已到岗工作，才发现部门没有编制”的现象。究其根源主要是部门协调配合机制建立得不够完善，从而造成机构编制管理工作的严肃性和权威性大打折扣。

(三)违反机构编制规定的处罚定的较模糊，执行力不强。

目前，对于违反机构编制管理行为的法律责任模糊不清，缺乏严格的违纪处罚内容，这是导致机构编制管理软弱的一个重要原因。对于超编进人、超职数配备干部、低职高配和擅自设立机构等问题的责任追究，常常只是在政策性文件中规定：一经发现，要严肃追究有关领导和人员的责任，并责令限期整改。但这些都是笼统的概念，“严肃追究”具体用什么政策来严肃，严肃到什么程度，责任到底如何追究，追究到什么程度；“限期整改”，限到什么时候，到时不整改又能如何等等。随着，《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的颁布实施，机构编制工作的规范化程度有了进一步的提高，但是条条干预的事件还时有发生，多表现为集体违纪，更不利于追责，机构编制工作的权威性、规范性得不到充分保障。

四、几点思考

机构编制工作中存在的问题，不仅不能发挥好行政效能的做用，而且影响了机关部门的形象，必须采取积极有效的对策措施予以解决。为建立服务优先、依法行政、上下协调、廉洁高效的工作新机制，适应自治县经济社会发展，针对目前存在的实际问题，我们认为在当前和今后一个时期，按照“总量控制、科学调整、优化结构、服务发展”的总体要求，应当做好以下几点：

（一）要深化各项改革，规范机构编制管理。

1、继续深化行政管理体制改革。按照政企分开、政事分开的要求，建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。切实转变政府职能，该政府管的要管住管好，不该政府管的坚决不管，真正做到有所为、有所不为、当为必为。政府既要发挥经济调节和市场监管职能，更要发挥社会管理和公共服务职能，依法规范行政审批事项，提高行政能力。近年来，我县对审批制度改革中取消和调整审批的项目进行了认真清理和审查，取消、转移和下放一部分职责，同时也新增和强化一些职责，较好地体现了推进政府职能转变的要求，进一步规范了机构编制管理，严格控制了人员增长，更好的适应了社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面协调发展和构建社会主义和谐社会的需要。

2、积极稳妥推进事业单位分类改革。按照“公益目标明确、投入机制合理、监督制度完善、治理结构规范、微观运行高效”的要求，积极稳妥的抓好事业单位改革。机构编制部门会同组织、人社、财政、社保等有关部门，深入开展对各类事业单位的调查研究，提出事业单位改革方案及人事配套制度。强力抓好事业单位内部改革，解决好干部能上不能下，人员能进不能出，待遇能高不能低的“铁交椅”、“大锅饭”问题。对一些具备企业经营能力的事业单位，在人事制度配套的基础上，逐步推向社会，成熟一批推向一批。对一些职能弱化、任务重叠或“空壳”的事业单位予以撤并。今年我县将进一步取消部分事业单位承担的微观管理职责，并将一些辅助性、技术性和服务性的职能交给事业单位或行业协会、市场中介组织承担。力争使财政供养的事业机构和人员编制逐步减少，减轻财政压力，使事业经费由单纯“养人”变为“养事”，为自治县社会提供更好的公共服务。

（二）建立完善机构编制管理配套约束机制，为动态管理提供机制保障。实行机构编制管理关口前置，凡人员调动、招考录用、人才引进等，必须申请机构编制使用通知单办理入编手续，组织人社部门再组织实施；财政部门根据人员出入编通知单和工资介绍信，核拨人员经费；审计部门将机构编制工作纳入主要领导干部离任或任期审计；机构编制部门将与纪检、监察部门进一步加强沟通协调，做好机构编制的监督检查和违规违纪问题的处理，切实维护机构编制纪律的权威性和严肃性；各部门各单位按照机构编制管理的要求，严格执行“三定”规定，按编制结构和工作任务确定岗位职责。坚持以严格的进人控编管理为核心，以《机构编制管理证》为基本凭证和依据，以工资核定和财政预算、经费拨付为约束，以办理人员出入编手续为抓手，相关职能部门间密切配合、齐抓共管，实现机构编制管理由“单一管理”向综合调控的转变，由静态管理向动态监控的转变，使“编制实名制”管理真正落到实处。充分发挥机构编制部门把关、协调、监督等职能作用，促进机构编制管理工作健康发展，切实加强对机构编制和实有人员的动态监督管理，确保各级党政群机关、事业单位机构设置与审批机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应。要建立机构编制管理的约束机制，使人员编制与经费挂钩，与财政预算结合，调动各部门各单位节约用编的积极性。只有采取机构编制管理配套约束机制，各部门才能既各负其责，又加强协调联系，在机构编制和人员管理上形成协调联动，齐抓共管的良好局面。 

(三）要以多样化措施严格监督机构编制，提高监督意识。

一是要实行内部监督。一方面，机构编制部门要强化机构编制监督职能，将监督工作作为一项经常性的工作来抓，一旦发现问题，及时主动进行查处，力争消灭在萌芽状态。与此同时，还要强化党委政府对机构编制部门的约束，强化上级对下级的监督。另一方面，行政机关和事业单位要建立和完善机关事业单位机构编制自查自纠制度、公开通报制度，充分发挥机关事业单位干部职工的监督约束作用。

二是要实行外部监督。通过建立健全信息公开和投诉举报制度，进一步落实和扩大人民群众对机构编制管理的知情权、参与权和监督权，防止和杜绝“暗箱”操作等违法违纪行为的发生。

三是要落实责任追究。在中央关于机构编制管理监督检查各项规定的基础上，研究制定出实体性强、具有可操作性的机构编制违规违纪行为责任追究和处理办法，进一步明确各级党委、政府主要领导和分管领导的行政责任，以及相关部门的工作责任。做到责任追究要敢于较真、敢于碰硬、敢于得罪人，责任追究才能够真正落实到位。