关于分类推进事业单位改革的实施意见
中共酒泉市委 酒泉市人民政府 关于分类推进事业单位改革的实施意见
根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕５号）和《中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》（甘发〔2013〕21号）精神，结合我市实际，现就分类推进事业单位改革提出如下实施意见。
一、充分认识分类推进事业单位改革的重大意义
1.事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是推进中国特色社会主义现代化建设，全面建成小康社会的重要力量。近年来，按照中央和省上的文件精神和工作要求，我市积极探索事业单位改革，不断创新事业单位管理体制，健全事业单位运行机制，事业单位布局结构逐步优化，人事管理、收入分配、社会保障制度改革取得初步成效，公益服务体制机制不断创新和完善。但从切实转变政府职能、加快发展社会事业、不断满足人民群众公益服务需求的要求来看，还存在不相适应的问题，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，服务质量和效益不高，资源配置不合理，社会力量广泛参与公益服务事业的政策措施不健全，监督管理薄弱；一些部门和事业单位存在机构编制意识不强，人员管理不规范的现象。这些问题严重影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。
2.分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。各县（市、区）、各部门要认真学习领会中央和省、市委精神，充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。
二、正确把握改革的指导思想、基本原则和总体目标
3.指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。
4.基本原则。坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励探索实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，与政府机构改革、行业体制改革等相衔接，妥善处理好改革力度与社会可承受度的关系，确保社会和谐稳定；坚持围绕中心、服务大局，把分类推进事业单位改革与实现建设经济发展紧密结合起来，积极稳妥地推进改革。
5.阶段性任务和总体目标。
（1）阶段性任务：2014年完成市县事业单位分类工作，稳妥推进承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位改革，探索从事公益服务事业单位人事管理、收入分配、社会保障制度改革，实施管办分离，创新机构编制管理等工作；到2015年，基本完成承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革。从事公益服务事业单位在改革人事管理制度、实施管办分离、加强机构编制管理等方面取得明显进展，在加大财政支持力度、探索建立法人治理结构等方面取得较大突破。社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。
（2）总体目标：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的公益服务体系。
三、科学合理划分事业单位类别
6.划分事业单位类别。在清理规范现有事业单位的基础上，按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其撤销或转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。
7.细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，可将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位，划为公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位，划为公益二类。
8.严格把握分类要求。严格按照社会功能划分事业单位类别，不得以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为分类依据，不得附加其他条件，防止生产经营类单位向公益服务类挤、公益服务类单位向行政类靠的倾向。要按照一个事业单位原则上承担一个类别职能的要求，对职责明确、任务饱满、运行规范、发展趋势明晰、完全符合某一类别条件的事业单位，直接确定其类别；对兼有多种属性和不同类别特征的事业单位，要在职能剥离转移、机构撤并整合、人员划转的基础上确定其类别。对于参照公务员法管理的事业单位，也应根据其社会功能严格界定类别。
四、有效推进承担行政职能事业单位的改革
9.明确认定标准和依据。根据国家有关法律法规和中央有关文件规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。
10.区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，推进承担行政职能事业单位的改革。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机构的内设机构，按照精简、统一、效能原则设置。对已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只出不进、只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。改革过程中，要按照中央关于本届政府任期内财政供养人员只减不增的要求，有效控制政府规模和人员编制，降低行政成本。机构编制、组织和人社部门要严格把关，确保划分为承担行政职能事业单位的人员只出不进，编制只减不增。
五、切实推进从事生产经营活动事业单位的改革
11.加快推进转企改制。对从事生产经营活动的事业单位，逐步将其转为企业或予以撤销。对于在行业体制改革中已明确要转企改制、目前尚未改制到位的事业单位，要抓紧推进，落实到位。改革中，确定为从事生产经营活动的事业单位，行政主管部门要负责制定周密的从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定申报注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。
12.完善转企改制过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予5年过渡期，在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要对离退休人员进一步做好服务管理工作。
六、大力推进从事公益服务事业单位改革
13.明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。
14.改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。按照十八届三中全会决定精神，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。市、县（市、区）要结合事业单位法人治理结构建设试点，探索从事公益服务事业单位取消行政级别。
15.分别实施改革。对完全从事公益服务的事业单位，进一步强化其公益属性；对主要从事公益服务的事业单位，将其兼有的行政和生产经营职能剥离后，继续保留在事业单位序列，职责任务不足的并入其他事业单位或予以撤销；对职能混合且不宜进行剥离、调整的，按“就低不就高”的原则确定类别。如既有公益一类职能，又有公益二类职能，且暂时难以剥离的则定为公益二类。对保留下来的从事公益服务的事业单位，要规范其机构名称、职责任务、编制员额、经费形式等。
16.加强编制管理。按照“控总量、优结构、保重点、促发展、增活力”的要求和“严格控制机构编制实现人员‘零’增长”的具体规定，全面落实机构编制实名制管理制度，建立健全机构编制监督检查制度、评估审计制度以及相关部门之间的协调配合机制。根据不同类型事业单位的特点采取不同的管理方式，科学制定不同行业事业单位机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制。加强机构编制监督检查，对违反机构编制纪律的依法依规进行处理。
17.建立健全法人治理结构。在具备条件的从事公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等形式的法人治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。在总结试点经验的基础上，2014年市、县（市、区）分别确定1-2个事业单位开展建立法人治理结构的相关工作。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。
18.深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。人社部门要按照有关规定，加快推进职称制度改革，建立适合事业单位特点的职称管理制度。全面推进聘用合同管理制度,对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。健全人事争议仲裁制度，完善未聘人员安置政策体系。配合事业单位分类改革，积极跟进撤并整合事业单位人事管理工作。
19.深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步完善义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资。根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。
20.推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人帐户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持待遇水平不降低。探索建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。
21.加强对事业单位的监督管理。加强和完善事业单位统一登记管理制度。建立健全事业单位绩效考评制度，对事业单位运行情况、服务质量等进行综合评估，将评估结果作为调整财政支持方式和机构编制管理等事项的重要依据。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息批露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，加强审计监督和舆论监督，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。
七、全面构建公益服务新格局
22.大力发展公益服务。适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。
23.强化政府责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。加快发展农村、贫困地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求。优化公益服务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。
24.鼓励社会力量兴办公益事业。完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入。鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。
25.充分发挥市场机制作用。完善扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求。
八、不断完善支持公益事业发展的财政政策
26.加大财政对公益事业发展的支持力度。加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展的长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。
27.改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。
28.推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。研究建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，明晰各类事业单位国有资产产权关系，按照不同类别事业单位特点和要求采取不同的管理方式，确保财政资金和国有资产使用规范、安全和有效。健全机构编制管理与财政预算管理的综合约束机制，严格控制机构编制总量。对部门和单位超编人员不得安排经费，对超过编制总量的人员也不得安排相关转移支付资金。
九、进一步加强事业单位党的建设
29.加强党的领导。推进事业单位改革，要以确保事业单位改革正确方向、推动事业单位健康发展为目标，以改革创新为动力，全面加强事业单位党的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设，着力健全事业单位党的领导体制和工作机制，不断提高事业单位党的建设科学化水平，保证党的路线方针政策在事业单位全面贯彻落实。
30.强化党组织建设。结合事业单位分类改革，创新基层党组织设置和活动方式，根据不同行业、不同群体的工作实际，采取不同指导方式。对承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位，转为行政机构或企业的，要分别按照机关党建工作和企业党建工作的要求，及时调整和优化党组织设置，理顺隶属关系，开展党组织活动，实现党建工作平稳过渡、有序衔接。对已明确转为行政机构或企业但尚未调整到位的，以及明确予以撤销或调整的单位，要加强跟踪研究，发现问题，及时指导解决，在过渡期内要继续按照现有规定和要求抓好党建工作，确保党的工作不间断、党组织作用不削弱，党员先锋模范作用得到充分发挥。
十、认真扎实做好改革组织实施工作
31.加强领导，精心组织。认真贯彻执行中央和省委、省政府的决策部署和工作要求，市、县（市、区）党委、政府对本地区的改革负总责，建立分类推进事业单位改革工作领导小组，健全工作机制，突出工作重点，抓住关键环节，深入调查研究，及时研究制定改革工作方案，扎实安排各项具体工作，明确推进改革的计划和时限要求，精心组织实施，强化督查落实，确保改革顺利进行。
32.相互配合，协同推进。分类推进事业单位改革是一场广泛而深刻的变革，任务复杂而艰巨，必须在党委、政府的统一领导下，各个职能部门通力协作，密切配合，各司其职，协调推进。机构编制部门要在承办好领导小组办公室日常工作的同时，认真研究制定事业单位分类、承担行政职能事业单位改革、完善事业单位机构编制管理和法人治理结构建设等方面的工作意见和措施办法；人力资源和社会保障部门要进一步探索完善深化事业单位人事管理制度、收入分配制度和社会保障制度改革的政策措施和实施办法；财政部门要及时研究制定分类推进事业单位改革过程中的各项财政政策和国有资产管理措施办法；各事业单位行政主管部门要按照工作要求，认真研究制定本系统事业单位分类及分类改革方案；组织部门要研究提出分类推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见；纪检监察部门要加强改革过程中的纪律检查和行政监察工作，加强对改革工作的监督；新闻宣传部门要负责做好事业单位分类改革宣传报道的舆论导向工作，确保改革工作宣传报道的正确导向。
33.抓好结合，统筹改革。事业单位分类改革是一项系统工程，涉及面广，事关经济社会发展全局，要同转变政府职能深化机构改革、推进行政审批改革和重点领域、重点行业的体制机制改革紧密结合起来，统筹决策部署，统一安排工作，协调一致推进。教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行管理体制和政策规定，在抓好所属事业单位分类改革的同时，继续推动行业体制改革。
34.分步实施，分类指导。要根据各县（市、区）、各部门的不同情况，坚持因地制宜、从实际出发的原则，坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，按照有利于促进政府职能转变、有利于促进公益事业发展、有利于促进社会和谐健康发展的要求，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，工作有计划、实施有步骤、落实有重点。
35.积极稳妥，务求实效。各县（市、区）、各部门要切实把握好改革的节奏和力度，妥善处理好改革和稳定、改革和当前其他工作的关系，及时研究解决好分类推进事业单位改革过程中出现的各种问题，做到既要积极扎实地推进改革，力求取得实效，确保顺利完成改革任务，又要稳妥有序，及时化解矛盾，确保社会大局和谐稳定。
36.严格政策，严肃纪律。事业单位分类改革涉及到许多方面利益格局的调整完善，必须严格执行各项政策规定，严格遵守组织人事、机构编制和财经纪律，严禁超编制用人，严禁突击提拔干部、超职数配备领导干部或违反规定提高干部职级待遇，坚决杜绝违规违纪问题的发生，确保落实政策不走样，确保国有资产不流失，确保公益事业健康发展。
